学者质疑法律未将管理权和监督权分开

“自然遗产保护法（草案稿）（以下简称草案稿）中明确将监管权给了各自部门，管理权和监督权没有分开。”在中科院动物研究所副研究员解焱博士的眼里，有望在今年“两会”上会讨论的草案稿的硬伤远不止于此。

解焱认为，草案稿的核心内容，是被列为“国家自然遗产”的地方需要建立国家级自然保护区根据自然保护区条例进行管理，或者建立国家级风景名胜区根据风景名胜区条例进行管理。“在这两个必将修改的法律基础上建立新法（草案稿）显然会存在严重问题。”

解焱提出，应该暂缓制定草案稿，以制定保护地法取而代之。事实上，持此的不止解焱一个学者。

自然遗产保护法立法基础已经老化

一年一度的“两会”已经临近。有传在即将召开的“两会”上，已经公开征求意见近一年的草案稿有望上会。而这也引起了包括解焱在内的一些专家的高度紧张。

在近日召开的有关研讨会上，解焱公开表示，国家立法部门一、两年内应该暂停草案稿的制定。她认为，目前情形下，亟待制定的是保护地法。

就目前我国自然保护区的管理现状，解焱说，从数量上看，我国自然保护区已经达到2500多个，约占国土面积的15%。

她表示，这些保护区分了十多个部门在管。“其中，国家林业局主管大约76%，环保部管理的占了11%。”解焱说，就是她所在的中国科学院也管了一个，即鼎湖山自然保护区。

据她介绍，风景名胜区由建设部管理；森林公园归国家林业局管理。解焱说，目前，我国森林公园发展速度非常快，已经达到2800多个，面积已经超过了风景名胜区。

解焱认为，与我国保护地快速发展不相匹配的是，相关配套法律体系非常落后。

“自然保护区条例10年前就提出要修改，要上升为法；风景名胜区条例虽然是2006年发布的，但是这个条例是以旅游管理、风景管理为主，保护严重欠缺；森林公园仅有管理办法”。解焱说，草案稿的核心内容所依据的两个条例都面临修改，在这两个法律基础上建立的法律，实际上是存在严重问题的。

自然遗产保护法被指无法解决监督难问题

“多部门管理，部门各自拥有自己的体系，分割情况严重，缺乏监管标准，缺乏统一监督机制，管理水平普遍较低，而且参差不齐……”解焱表示，我国自然保护区管理中存在的这些问题，确实需要通过立法来加以解决。

但是，她认为，目前正在制定的草案稿并不能解决这些问题。

解焱表示，草案稿中明确将监管权给了各自部门，而没有将管理权和监管权分开。按照草案稿规定，“环保部和建设部都有监管权，但同时，这两个部又都拥有自己的保护区，特别是建设部，管理着所有的风景名胜区。”解焱说，类似的问题，在水利部、国土资源部以及农业部等都存在。

解焱认为，草案稿实际上将监管权和管理权混在了一起。

此外，草案稿中没有提出合理的可操作性管理标准，部门之间存在的监督难的问题无法得到解决。

“把风景名胜区和自然保护区两个差异极大的体系混在一起，会给保护和利用带来更多的混乱。”解焱直言。

我国亟需制定一部全新的保护地法

至于如何解决草案稿中的问题，解焱的主张是，制定一部全新的《保护法法》。

“如果按照草案稿的规定，四川大熊猫栖息地，这个世界遗产地就需要建立国家级自然保护区或者国家级风景名胜区进行管理。”解焱对此表示质疑：“其人居和经济活动不允许这么大的范围变成严格保护的区域。”解焱说，这就需要不同管理类别以及详细的功能区分才能进行管理。

解焱用这个例子形象地说明了她极力主张起草保护地法的原因。她说，这只是其中的一个原因。

在她眼里，保护地法不仅可以适用于我国所有自然资源得到不同程度保护的区域，而且能够解决保护地覆盖不足以及地域分布上不平衡的问题。

“我国是世界上独特丰富的生物物种的代表，如果我们建立一个自然遗产保护法，却保护不住我们最珍贵的自然遗产，我们为什么要建立这样的法律？”解焱不解。

她担心，草案稿只能建自然保护区条例以及风景名胜区条例已经建立的管理制度，在草案稿中恐怕无法更改监督权独立问题，她认为，草案稿或将成为我国保护地体系立法的障碍。

据记者了解，此前，中南财经政法大学法学院副院长高利红、中国地质大学(武汉)政法学院教授黄德林等都主张暂缓制定自然遗产保护法，力挺保护地法。

显然，包括解焱在内的这些学者的观点很难左右自然遗产保护法的制定以及通过，但是，值得关注的是，他们提出的草案稿中存在的问题是否已经成为这部还未出炉的法律的软肋？他们主张制定的保护地法是否真的亟待制定？对此，立法部门应给予重视。