山东文保新规破保护困扰

明天(12月1日)，《山东省文物保护条例》(以下简称《条例》)将正式颁布实施。这是完善文物保护法律法规，依靠法律手段推进文物保护，适应新形势下文物保护工作需要的重要举措，《条例》的颁布实施必将推动我省社会主义文化大发展大繁荣的要求。

新颁布的《条例》是近20年来我省首次制订新的文保法规，以适应社会经济快速发展、人民群众精神文化需求日益增长以及社会各界对文物保护关注程度不断提高的新形势。那么，新《条例》的制定颁布究竟有怎样的背景，具备哪些现实意义？与旧法规相比又有哪些突破与创新？《条例》起草经过了怎样的过程？身处一线的文保工作者对《条例》又有着怎样的切身感受？带着这些问题，记者上周三至周五采访了省市文物部门的领导和专家。

11月23日，我市六大地下文物保护区之一的县西巷，在施工中发现了一件体积较大的寺庙经幢基座。这件基座雕刻精美，从雕刻手法和艺术风格分析，应是唐宋时期的遗物，非常珍贵。专家推测，体积这么大的经幢基座应是在原地未经过移动的，结合以前的考古成果，可以推测，这个位置就是唐代开元寺的所在位置，附近应该有重要的建筑物，所以这件文物的发现具有特别重要的意义和价值。文物部门表示，这次施工的地方，在我市六大地下文物保护区的范围，施工单位施工前没有知会考古部门，是很不严肃的做法。在这样重要的区域内动土施工，均应经过考古部门勘探后方可进行，否则不知道将有多少珍贵文物和考古信息会被挖掘机损坏，造成不可预知的后果和不可挽回的损失。值得庆幸的是，施工方发现情况后，及时通知了考古部门，使得这座经幢基座有惊无险，幸运地没有受到破坏。

12月1日以后，这种珍贵文物的“历险”经历将没有机会再次出现。因为《山东省文物保护管理条例》即日起正式颁布实施，它详细的法规条文将以最大的力度为文物保护确立一个有法可依、安全有序的工作环境，并对破坏文物的行为进一步明确了处罚规定。在《条例》的保驾护航下，我们有理由期待山东省的文物保护工作将会迎来一个新的春天。

过去，“考古铲追着挖掘机”跑是常态；今后，考古发掘要变“抢救性”为“主动性”；文保工作者期待积极有效的法律法规依据，而百姓对文保工作的关注度也在日益提高

作为一名在考古一线工作了几十年的文保工作者，市考古所所长李铭对现实中文物保护工作开展的难度感触良多。“就以一星期前发现经幢基座的县西巷为例，这是济南文保的重点区域，在济南城市变迁史、佛教史、地方发展史上都有重要意义。我们已经在这里发现了大量珍贵的石刻造像。值得注意的是这些石像大部分都是残的，80余尊佛像几乎都没有头，佛头去向之谜说明这个区域还有大量文物存在，有可能出现考古奇迹。”李铭说，在这样一个重要的地下文物保护区域内，施工方仍然擅自动土开挖，尽管没有造成文物损失，但这更说明新文物保护法规施行的重要性和紧迫性，“文保法规‘不是可执行可不执行’，而是必须执行！认真执行！”李铭对于目前文物保护工作中“考古铲追着挖掘机”跑的现状更有着切身体会。

2008年1月，山东建筑大学原校区发现一处明代古墓。但当考古人员前往考古时却遭工程施工人员暴力阻止，相机被摔坏，存储卡被拿走。当警察接到报案到场时，古墓已被挖空，墓志、墓碑等文物失踪。

2010年3月，在原济南铁道职业技术学院建筑工地，发现十几处从汉至宋元的古墓，考古价值很高。遗憾的是，当考古人员获知消息后赶到现场时，墓室已遭到毁灭性挖掘。

如今，很多施工方都不希望在施工中遇到古代遗址或文物，有的工程队在遇到这种情况时，甚至宁可将古代墓地或者文物损毁，也不愿通知考古单位。李铭介绍，野蛮施工破坏文物的事屡见不鲜，考古铲肯定打不过挖掘机，这是一个老问题。以往，我们的考古发掘均为“抢救性”的，主动性很差。常常是，当我们知道情况时，现场早已成为一片废墟。同时李铭也表示，法规的“滞后性”制约了法规的效力，但法规毕竟还是有力量的，“就拿铁路技校汉至宋元古墓事件来说，经过相关法规宣传，施工方已能配合发掘，积极支持文保工作了。”李铭说，很多人的认识还停留在计划经济时代，因此制订一部适应社会发展的法规非常必要，“一线考古工作者非常期待能有新的法律法规的支持，因此新条例的出现非常及时。”

李铭表示，现在社会各界的文保意识逐步加强，对破坏文物的行为形成监督，“我们经常接到群众对野蛮施工破坏文物的举报，这说明新文物保护法规出台是有着广泛的群众基础的。”

假如处理妥当，城市经济建设与文物保护并不矛盾，考古发掘工作是推动而不是阻碍社会发展；考古挖的不是破砖烂瓦，更不是寻宝，它挖掘的是历史，是文化

城市经济建设与文物保护二者并不矛盾。李铭说，考古是推动而不是阻碍社会发展。他向记者举了一个例子：

魏家庄片区属于济南地下文物保护区，两年前，万达集团决定投资进行商业开发。依照有关法律，他们主动与文保单位联系，考古队伍因此先期入驻。在两年多的施工过程中，考古部门与施工方良好协作。考古部门在此发现了大面积汉代墓葬区，发掘出的器物和器物组合对研究汉代以前济南城市变迁史十分重要，在此考古一次性发现铁鼎的数量为全国之最。“可以设想，假如当时没有考古部门的依法参与，而是由建筑方擅自施工，将会造成多么大的损失。双方互相支持积极配合，工程进度未受影响，文物保护成果巨大，双方对结果都很满意。”

李铭说，文物是国家的财富，保护文物是每个人的义务，“并不只有精美的、重要的文物才是文物，考古也不是单纯的挖文物，而是对历史的研究；文字记载历史有其局限性，还必须靠考古发掘和实物证据。考古发掘不是寻宝，它发掘的是历史，是文化。”

他认为，城市建设、经济利益、工期进度这种有形的、看得见的价值固然重要，但文物所负载的看不见的文化价值更重要。因此，要彻底扭转一些不正确的认识，“耽误工期，暂时的损失可能有几万甚至几十万，但如果文物遭到破坏，那么，对于整个中华民族的损失将是无可估量的，是多少钱也买不回来的。”

市文物局局长崔大庸更表示，《条例》的颁布对于妥善处理经济发展与文物保护之间的关系，对于促进我省文物事业发展具有重要意义。“《条例》坚持‘文物保护先行’、‘审批程序前置’的原则，这对文物保护和城市建设双方都是积极的。假如可以预先做好文保工作，提前做好工程预算与工期设定等方面的相应调整，对工程建设也有利。国内和省内都有类似的成功案例。”

新法规的制定颁布很及时、很有必要，起草过程认真、细致、规范、严谨，较之前的法规有进一步的完善和突破

省文物局副局长王永波向记者介绍了《条例》出台的现实意义与起草过程。他说，现行的《山东省文物保护管理条例》是1990年10月颁布实施的。1994年8月修订后沿用至今。旧的条例对加强我省的文物保护工作，促进山东文物事业发展曾发挥了重要作用。2002年10月和2003年5月重新修订的《中华人民共和国文物保护法》和《中华人民共和国文物保护法实施条例》相继出台。与其相比，我省现行条例存在许多不衔接、不一致、不配套、不完善的地方，已经不能适应我省文物保护的需要。

“省委建设经济文化强省的战略决策，对我省的文物保护管理工作提出了更高的要求，同时，文物保护与经济建设的矛盾也日益突出，一些地方存在着重经济开发轻视文物保护的现象，甚至为了暂时的经济利益，不惜以牺牲文物为代价，文物损毁事件时有发生，一些新问题亟待解决。而现行文物保护法律法规，一些规定缺乏操作性，执法依据不充分，部分违法行为无相应的法律责任等问题也较突出。同时，多年来，我们在文物保护管理方面也积累了许多宝贵经验，其中一些比较规范的制度有必要上升为地方性法规。要解决我省文物保护工作存在的问题，就必须完善文物保护法律法规，而现行的条例内容已经明显滞后，因此，需要立新废旧，重新起草我省的文物保护条例。”

早在2004年下半年，《条例》的起草工作就已经启动，省文化厅在充分调研的基础上拿出了《条例》初稿。经过专家研讨，征求意见，并于2008年11月再次调整、充实《条例》起草领导小组和工作小组。2010年初，省人大将该项目列入了2010年地方立法计划一类项目。2010年1月至3月，省政府法制办与省文化厅、省文物局再次共同对《条例》进行了修改、完善，并送省发改委等10余个部门和单位会签，报送省政府法制办审查修改，最终形成《条例》，并经今年7月23日省政府第77次常务会议讨论通过。

省文化厅副厅长、文物局局长谢治秀介绍，《条例》的制定非常严谨，修改达几十次。为什么要在此时出台这样一个法规呢？谢治秀介绍，当前文保工作处在前所未有的关键时刻。随着旧城改造以及机场、高铁建设的脚步，很多老城一夜之间就消失了。对文物保护来说，这是挑战也是机遇，去年一年我们考古发掘的面积达4万平方米，这是新中国成立以来我省考古发掘面积的总和。所以，我们迫切需要一个更为健全的法律法规。

他介绍，《条例》试图解决两个主要矛盾：一是保护与建设的矛盾。既要改善人民生活与居住条件，又要保护文化遗产、守护共同的精神家园；二是保护与开发的矛盾。在充分保护的前提下，再合理有序地对文物景点进行开发利用。

市文物局副局长于茸表示，“从旧《条例》到新《条例》经过了20年的摸索，新法规因而较为完善，科学性高，指导性强，新《条例》有了完善和突破。”于茸介绍，比如，新《条例》明确了对尚未核定为文保单位又具有保护价值的不可移动文物的保护，这对实际工作有重要意义；新《条例》规定文保单位的门票收入必须用于文物保护，这让文保资金落到了实处。

一部好的法规其执行比制订更重要；文保工作任重道远，怀有乐观期待的同时，也要考虑到执行的难度

于茸表示，与很多法律法规一样，《条例》也面临执行难的问题。《条例》要从多方面加强贯彻执行的力度：首先是文物的管理方面，要形成以政府部门为主导、社会力量积极参与的局面，变感性认识为理性认识，要努力做到让全社会形成对文物的认同；其次是文物部门的行政作为方面，文物部门内部要严于律己，进一步约束规范自身的管理工作；第三点同时也是难度最大的一点，是加强对社会建设项目的管理，扭转经济利益最大化的认识，对施工方面进行有效的法律约束。

于茸说，根据我国文物法规规定，建设单位故意破坏文物，文物行政单位可依法予以行政处罚。但文物部门长期以来执法力量太弱，通常是文物执法人员赶到现场，却找不到责任人。

谢治秀同样表示，法规制定实施以后还有一个学习、贯彻、落实的过程，“我们清楚地知道从法规颁布到真正依法行政还有一段不小的距离，我们会用各种方式、组织一系列活动进行长期的普法宣传，争取让文保成为全社会的共同担当，期盼让《条例》真正成为一个行之有效的法规制度。”

崔大庸也对《条例》的贯彻执行表示了担忧。“法规制定的很完备，但假如各单位各行其是、从部门利益出发，恐怕在实际工作中还会存在矛盾，要考虑到执行的难度。”他说，首先要让各级领导、各政府部门以及开发商、建设者对《条例》都有一个充分的认识和理解，“在全世界，文物保护都是第一位的，我省近年来大型工程项目情况较好，但地方中小型的工程为了自身利益，往往会避开前置程序，对此我们要提高防范意识，争取让《条例》的规定落到实处。”

长期在考古一线工作的李铭似乎体会更深：“一部法规，执行比制订更重要，根据以往经验，一定要联合规划、财政、交通、建设甚至水电等政府部门互相协作才能做到有效执法，只靠文物部门不行。”他还希望在《条例》的基础上，再出台一些细则和补充规定，操作步骤更加明确，最好成立专门机构为法规服务。落脚到市一级，也要制定相应的法规与《条例》对接实施。

崔大庸还指出，《条例》对文物工作者的素质也提出了更高要求。有了切实可行的新法律法规做保障，文保人员的责任更重了，将付出更多的劳动做好本职工作，从而创造文物保护工作的新局面。

值得一提的是，截至记者发稿时，11月23日县西巷发现的那件珍贵的唐宋经幢基座依旧泡在水中。原因是该工地的负责公司至今未能与市考古所达成发掘协议，考古进程因此受阻。这一现状又说明了什么呢？《条例》从12月1日起就将正式实施，以此为起点，省市文物保护工作将进入一个更加健康有序的法制环境，文保工作将呈现一个新面貌。尽管如此，但县西巷工地依旧泡在水中的唐宋经幢基座告诉人们，文物保护之路依然任重而道远。