引导公众参与文化遗产保护

2015-02-03 14:08:44 作者：李玉雪来源：中国社会科学报已浏览次

文化遗产不仅体现着所有人的利益，更重要的是它还承载着公共利益，文化遗产的这一属性决定了文化遗产的保护应该考虑公众的利益诉求。基于此，文化遗产的保护主体具有多元性，其中，国家作为文化遗产最主要的所有者和管理者，理应在其中起着核心的作用，除此之外，社会公众诸如遗产所有者或经营者、当地社区、民间文化遗产保护组织等其他利益相关者也应是文化遗产保护主体。引入公众参与文化遗产保护，实有必要。

第一，对政府的不当行为加以适度约束，需要引入公众参与。在我国，某些地方政府主导的“建设性破坏”常常成为文化遗产尤其是建筑遗产破坏乃至消亡的原因，因此在与城市建设有关的城乡规划、旧城改造、工程建设、房屋征收、旅游开发以及考古发掘等环节，建立起防止文化遗产破坏的法律机制是文化遗产保护的关键，为此需要在这些环节的政府决策过程中引入公众参与，这不仅可以对政府的不当行为加以适度约束，也有利于促使政府做出符合文化遗产保护目标的决策。

第二，吸收文化遗产保护资金或其他支持，需要引入公众参与。经费投入不足是我国文化遗产保护的一大问题，即使是馆藏文物，也常常由于没有良好的保存条件或没有得到及时修复而破损、灭失，更不用说遍布城乡大地的历史建筑、街区、村镇的维护了。因此迫切需要吸引社会资源投入到遗产保护中来，这就需要通过公众参与，为遗产保护提供资金或其他支持。

第三，对遗产经营者的行为进行监督，需要引入公众参与。在我国，对遗产的利用通常是为了促进地方旅游经济的发展，且多由企业经营。然而，一些企业却常常将遗产作为追求利润的工具而对其进行过度商业开发，或者不能按照公益性目的对其进行合理利用，导致遗产的价值退化或破坏而使其不具有可持续性，因此需要引入公众参与对遗产经营者的行为进行监督。

应当说，一个好的文化遗产保护法律机制应该是政府主导和公众参与相结合的良性互动机制。虽然在我国，国家鼓励公众参与遗产保护，法律也赋予公众参与遗产保护的主体地位，然而由于相关制度尚未完善，因而还不能满足公众要求保护文化遗产的诉求，目前需要从以下几个方面畅通公众参与文化遗产保护的制度渠道。

一是建立公众参与文化遗产保护的主体制度。从各国实践来看，民间文化遗产保护组织在遗产保护中发挥重要作用，而我国还没有出台专门的促进民间文保组织发展的法律法规，致使其生长和发育基本处于自发状态，其发展也滞后于现实的需要。为了促进这类组织的发展，需要建立相关主体制度对民间文保组织的法律地位给予确认，并对它的管理、接受捐赠、资金使用等做出规范。

二是建立公众参与约束政府行为的权利保障机制。我国法律赋予了政府权力保障其行使遗产保护职责。但约束政府乱作为的机制还不完善，因此需要建立公众参与约束政府行为的权利保障机制，尤其需要建立公众参与的甄别建筑遗产的权利保障机制。对文化遗产进行“认定”是对其进行保护的前提，因此也是遗产保护的重要步骤。虽然我国法律规定社会公众可以提出认定文物的权利，但是现实中对文物的认定主要还是靠政府主动进行，公众参与的程度较弱，尤其是对于国家所有的遗产的认定，由于产权障碍，公众几乎没有发言权。为了保障公众参与的有效进行，可以赋予公众就“文物的认定”提出行政复议或行政诉讼的权利并保障实现。

三是建立激励公众参与文化遗产保护的法律机制。虽然法律规定国家应该对为文物保护作出贡献的社会公众给予物质奖励，但由于缺乏相应的激励机制保障，因而不能调动公众的积极性，为此需要加强制度建设：

一方面，建立激励公众对遗产保护进行捐赠或其他支持的法律机制。接受社会捐赠吸收资金或其他支持是遗产保护的重要方面，然而我国还缺乏相应的激励机制，现实中的做法也具有随意性，缺乏规范，不利于激发公众参与的热情，因此可以建立一些激励机制。比如，向对遗产保护进行资金捐赠、向博物馆捐赠艺术品、对文物进行修缮等的社会公众提供物质奖励，对企业给予税收减免或优惠贷款等。

另一方面，建立对公众参与遗产保护给予补偿的法律机制。以工程建设中的遗产保护为例，根据《文物保护法》第31条规定，凡因进行基本建设和生产建设需要的考古调查、勘探、发掘，所需费用由建设单位列入建设工程预算，这意味着建设工地里发现的重要文物被确定遗址保护后，建设单位不仅要支出大量费用，还会因用地面积缩小而蒙受损失。因此其通常没有保护文物或遗址的积极性，有的甚至故意隐瞒有关信息，常常导致考古遗址的破坏。为了鼓励建设单位积极参与到遗产保护中来，应该对其为保护文物所支出的费用和蒙受的损失进行适当的补偿。

四是建立保障公众对遗产经营者进行监督的法律机制。虽然我国法律法规明确了地方政府、公民和其他社会组织都有保护文化遗产的义务，但通常只是一些原则性的规定且很不完善，缺乏实施机制和可操作性，阻碍了社会公众参与遗产管理，为此应重点在促使企业对遗产的经营回归公益性目的、确保遗产地的旅游收入真正能够用于遗产的维护和修缮、保障遗产地的社区居民享有遗产收益等方面进行制度建构。

（作者系重庆社会科学院法学研究所研究员）

责任编辑：小明

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