地下文物埋藏区保护机制尚需完善

      [内容摘要]通过多年的实践，划定地下文物埋藏区后，地下文物保护工作也更加有法可依，是在当前地下文物保护工作实践中的有益尝试和有效机制之一。尽管如此，地下文物保护法律法规及相关管理制度，还需要不断地探索和完善。

      《中华人民共和国文物保护法》规定，进行大型基本建设工程应当事先在工程范围内有可能埋藏文物的地方进行考古调查勘探工作。但是，文物法对“大型基本建设工程”和“有可能埋藏文物的地方”没有明确界定，具体实施起来存在不少困难。比如，什么是大型基本建设工程、什么是有可能埋藏文物的地区，特别是法规没有设置行政许可，文物部门应如何介入等，这就需要我们在实际工作中形成一套操作性强的机制和办法来。

　　“农村包围城市”

　　上世纪90年代，北京市开始了大规模的城市发展建设，基建工程的纷纷开工，使地下文物遗址的发现越来越频繁。尤其是金中都水关遗址等一批重要文物的发现，使北京市文物部门意识到，如果不能在大型基本建设工程施工前开展考古工作，地下文物将面临不可估量的损失，急需形成一套操作性强的工作机制才能确保地下文物的安全。北京市文物行政管理部门主动协调规划行政管理部门，希望能够联合规划部门对地下文物埋藏比较集中的区域划定为地下文物埋藏区，形成一种新的工作机制和方法。但是，刚开始的阻力很大，因为《文物保护法》没有相应的规定，国内其他地区也没有类似的实践经验。

　　所以，北京市文物行政管理部门决定采取“农村包围城市”的策略，刚开始不针对城市建设区，而是先在郊区县着手，进行第一批地下文物埋藏区的划定。1993年，北京市文物行政管理部门和北京市规划行政管理部门完成第一批地下文物埋藏区划定工作，报北京市政府批准公布。

　　纳入法律保护体系

　　随着考古实践的深入进行，地下文物埋藏区的成功摸索逐渐得到了各部门的认可，2004年，北京市人大审议通过的《北京市实施〈中华人民共和国文物保护法〉办法》中，将划定地下文物埋藏区的要求纳入法律范畴。该办法明确规定“市文物行政部门应当会同市规划行政部门，根据史料、普查资料等对本市行政区域内有可能集中埋藏文物的地区划定地下文物埋藏区，报市人民政府核定并公布”。“在地下文物埋藏区进行建设工程的，建设单位应当在施工前报请市文物行政部门组织考古调查、勘探。”“在发现重要文物的区域，市文物行政部门可以会同市规划行政部门划定临时禁止建设区。”与此同时，还增加了“旧城内用地一万平方米以上的项目提前考古”的要求。

　　同属于文物保护区，地下文物埋藏区与文物保护单位的保护范围有什么不同呢？首先，地下文物埋藏区原则上是可以进行建设工程的，不过先期需报请市文物行政管理部门组织考古调查、勘探，对发现的地下文物依法进行保护。而文物保护单位的保护范围内原则上是不允许进行建设工程的；其次，地下文物埋藏区范围更大，一般是几平方公里甚至更大的概念，而文物保护单位的保护范围一般比较小，局限在文物保护单位的核心范围内。但二者也有相同之处：四至范围都必须明确，都要求事先开展考古工作，并且地下文物埋藏区在一定条件下可以“升级”为临时禁止建设区。

　　如何划定地下文物埋藏区

　　第一阶段委托摸底。北京市文物行政管理部门委托北京市城市规划设计研究院和北京市文物研究所两家研究单位共同承担地下文物埋藏区的前期划定工作。工作启动后，首先邀请各区县文物管理单位参与划定工作，由他们提出初步建议名单。北京市文物研究所在此基础上，结合历年基本建设中的考古发现，查阅历史档案，再综合研究遴选后形成入选名单。

　　第二阶段现场确认。北京市城市规划设计研究院和北京市文物研究所带领测绘和文物勘探队伍，进行现场实测和文物调查，工作结束后将测量坐标点与城市规划地图结合，将调查内容与以往工作结合，向市文物行政管理部门提供候选名单和划定的范围。

　　第三阶段征求意见。北京市文物行政管理部门以公函的形式征求规划、建设、国土等行政管理部门的意见。

　　第四阶段申请公布。由北京市文物行政管理部门和北京市规划行政管理部门联合行文上报市政府批准公布划定结果。

　　地下文物埋藏区的工作成果

　　截至2012年底，北京市政府已批准公布了四批地下文物埋藏区计56处，总面积达到11266.61公顷。《北京城市总体规划（2004-2020年）》明确了北京“两轴、两带、多中心”的城市空间布局，并规划11个新城和多个城市职能中心，大兴、通州、亦庄经济技术开发区等区域基本建设将大量增加。因此，大兴青云店、亦庄经济技术开发区等出土文物丰富且发展速度快的地区均纳入了第四批地下文物埋藏区，以确保在迅速开展的城市建设中妥善保护好地下文物。根据北京市文博事业“十二五”规划的有关规定，“十二五”期间还将划定第五批地下文物埋藏区，地下文物埋藏区总数有可能达到60处以上。目前，正在进行第五批地下文物埋藏区的划定工作。

　　地下文物埋藏区机制尚需完善

　　通过多年的实践，划定地下文物埋藏区后，地下文物保护工作也更加有法可依，是在当前地下文物保护工作实践中的有益尝试和有效机制之一。尽管如此，地下文物保护法律法规及相关管理制度，还需要不断地探索和完善。

　　2014年3月1日，北京市人民政府颁布的《北京市地下文物保护管理办法》正式实施，明确规定地下文物埋藏区内、旧城之内用地面积超过1万平方米的建设工程、旧城之外用地面积超过2万平方米的建设工程，实施前应事先委托从事考古发掘的单位开展考古调查勘探工作。土地储备开发项目考古调查、勘探工作完成后，考古发掘单位出具是否具备入市交易条件的意见，相关意见作为土地入市交易的依据之一。

　　该办法同时规定，北京市文物行政管理部门应当根据史料、普查资料等对地下文物埋藏区之外可能埋藏文物的地区划定重点监测区域。未做考古调查、勘探的建设工程，建设单位应当在施工前制定地下文物保护预案，位于重点监测区域内的建设工程的地下文物保护预案应当报文物行政管理部门备案。这些规定，有效弥补了地下文物埋藏区的不足，进一步完善了地下文物保护管理的机制。

      原标题：建立完善地下文物埋藏区保护机制