《文物保护法》的立法不足与完善措施

建国以来，我国的文物保护法律法规，经历了从无到有，从简单到缜密的完善过程。经过几十年的立法、修订、再修订，已经形成了以《文物保护法》为中心，以《文物保护法实施条例》、各省《文物保护法实施办法》及各种行政规章、规范性文件为配套的，完整的文物保护的法律法规体系，为文物保护工作提供了强有力的法律保障。但一些立法上不尽完善的地方，在一定程度上制约了文物保护的执法工作，本文仅就此展开粗略探讨。

从法理上讲，法律义务和违反法律义务应承担的法律责任，在一部法律中必须同时设定，即违反法律义务时，就必须承担相应的法律后果。没有法律责任保障的法律义务等于虚设的义务。

应当说《文物保护法》对保护文物的法律义务，做了比较完善的规定，但对于拒不履行《文物保护法》第七条、第二十九条和第三十一条规定的法律义务的违法行为，在“法律责任”一章中，却没有任何应当承担法律责任的规定，造成了法律义务的悬空。

《文物保护法》第六十六条规定了擅自在文物保护单位范围内和建设控制地带内进行建设工程，对文物保护单位的历史风貌造成破坏的违法行为的行政处罚。但对在文物保护单位的保护范围和建设控制地带以外地区进行基本建设，造成文物破坏、尚不构成犯罪的违法行为，如何进行行政处罚却没有具体条款予以规定。

《文物保护法》第三十二条规定了在进行建设工程或农业生产中发现文物应当履行的法律义务，但在“法律责任”一章中，同样没有规定不履行第三十二条规定应当承担的法律责任。《文物保护法》中缺少对基本建设中破坏古遗址和古墓葬违法行为(尚不构成犯罪的)应当承担的行政责任条款的规定和行政强制手段，使得文物行政执法部门在执法过程中的弱势地位更加突出。

关于如何修订，笔者有如下建议，一是增加对不履行法律义务的违法行为应当承担法律责任的规定，完善法律责任，确保法律义务的履行。对于拒不履行《文物保护法》第七条、第二十九条和第三十一条规定的法律义务的违法行为，在“法律责任”一章中增加不履行法律义务的法律后果条款，明确处罚措施。对于该条款的完善，《河南省实施〈文物保护法〉办法》做了有益的尝试，可以借鉴。

二是在“法律责任”中，完善对破坏古遗址、古墓葬应承担的行政责任及行政措施。对于拒不履行《文物保护法》第三十二条规定，野蛮施工导致文物破坏的，在“法律责任”中应明确规定对破坏古遗址、古墓葬进行行政处罚的措施和手段，赋予文物行政部门“停止施工”的权力。在行政责任中，明确破坏古遗址以面积计算处罚额度，破坏古墓葬以座或面积计算处罚额度，并根据《文物保护法》第二十九条和第三十一条规定，进行全面的文物考古勘探和发掘行政决定权。

总之，《文物保护法》是开展文物保护工作的法律依据和有力武器，完善《文物保护法》，准确运用法律武器，才能最大限度地确保祖国文物的安全。