文物保护法十年未修订 地方有规章实际效力弱

“现行的《中华人民共和国文物保护法》，和现实情况有脱节”；“有指导意义，但难以执行。”说起文物保护背后的法律支持，不少基层文保工作者直叹苦经。

标准不明晰操作性不强

复旦大学文博系教授、博导陆建松认为：“文物保护需要系统性的制度设计，只有法律而没有可靠的机制运作，犹如头痛医头、脚痛医脚，缺乏通盘考虑。”

目前，文保工作者依据的是2007年12月29日全国人大通过修订的《中华人民共和国文物保护法》（以下称“《文物保护法》”）。文保工作的另一法律依据，是2003年7月1日起施行的《中华人民共和国文物保护法实施条例》（下称“《实施条例》”）。

陆建松认为，法律未修订的这10年时间，恰是中国经济高速发展、社会转型不断加快的重要节点：城市化进程推动的基础设施建设、民间收藏热引发的走私偷盗、过度的旅游开发导致的对原生态的破坏，这些都对不可移动文物的保护产生了很大冲击。

从操作层面看，陆建松认为《文物保护法》和《实施条例》的标准不明晰，操作性不强，这也使得地方政府和个人不重视《文物保护法》。在我国，虽有《民法》、《刑法》做支持，但由于内容笼统也很难做出惩罚。在文物众多的意大利，政府对不守文物保护法律的民众，根据相关条例轻则依据《民法》、重则依据《刑法》加以处罚，具有相当震慑力和实际效力。

地方配套政策不具法律效应

由于法律修订间隔时间较长，近年来不少地方政府等不及国家立法，在一些自认为重要的领域增补规章。以“禁止私自转卖古建筑”禁令为例，为了保护和管理当地古建筑，多个省市县政府部门出台了《文物保护法》的地方配套政策，试图阻止古建筑的个人转卖行为。如，2009年安徽省《黄山市文物保护管理办法》明确规定“私自拆除、转卖徽派古建筑将受处罚”。2009年，浙江省衢州市龙游县在省内率先出台了《关于进一步加强文物保护工作的实施意见》、《关于加强古建筑保护与管理的实施办法》，严格古建筑买卖流通和拆毁的报批手续，严禁偷盗、拆毁和非法买卖。

对此，陆建松认为：“这些地方政府出台的《办法》、《意见》都是不具有法律效应的。”

建筑学专家、清华大学教授陈志华认为：“如果要取缔民间私自买卖行为，那是国家层面的立法问题，需要通过相关机构的讨论和表决。”

文物登记制度不健全

陆建松说，有法不依、执法不严的情况，也阻挠了古建筑保护的脚步。在意大利，国家文化活动部在地方设立了中央直属管辖的景观与建筑管理处、考古资源管理处、文化遗产管理处，若是地方上出现破坏文物保护的情况，地方政府很难包庇纵容。

另外，没有健全的文物登记制度，也使得监管难度加大。根据2011年底发布的全国第三次文物普查名单，尽管文物数量上从前一次的40余万处增加到了70余万处，但原因是文物类型作了增加。令人遗憾的是，第二次普查到的40余万处文物中，已有5万余处消失了。

另一个尴尬的现状是，我国对文物保护单位的分级仅设三级，在国家级、省（市）级、县级以下的文物点，往往得不到足够的保护。“全国三个等级的文物保护单位加起来才几万处，而第三次普查的总量是70余万处，三级文保单位比例太低了。”陆建松建议，应将所有普查到的文物信息全部纳入国家文保体系。

“文物保护必须要三管齐下。”陆建松说，“《文物保护法》是基本法，还要建立完善的行政管理体系，并建立全面的文物登记制度。”