文物保护应发挥政府和民间的合力

近日，国家文物局公布了全国人大常委会执法检查组关于检查《中华人民共和国文物保护法》实施情况的报告。文化部副部长、国家文物局局长励小捷介绍说，依据第三次全国文物普查统计，近30年来消失的4万多处不可移动文物中，有一半以上毁于各类建设活动。

上述报告强调，现行《文物保护法》在一些方面已同文物工作实际不相适应，建议将其列入全国人大常委会立法规划，及时修改完善。我认为，要制止一些地方政府的“大拆大建”、“毁真造假”的错误决策，在《文物保护法》将来的修订中，有必要引入更多更强有力的制衡权力和公众监督因素。

首先，从中央和地方关系的角度看，应当用更多权力制衡来约束地方政府的行为。在目前文物保护行政并非“垂直管理”的局面下，地方文物部门作为地方政府的组成部门，在城市行政长官的错误决策前，想有效纠错纠偏，难免“心有余而力不足”。如励小捷对媒体所说：“一些政府主导的开发项目与文物保护发生冲突时，同级文物部门很无奈”。《文物保护法》不妨参照其他部门的“地方督察局”制度，设立派驻地方的国家文物督察机构，对地方政府进行制衡。

其次，有必要提升文物行政在地方政府中的地位。不少地方文物部门的级别本来就不高。近年一些地方的大部制改革尝试，又将本来独立的文物部门撤并，致使文物行政的话语权更加有限。大部制改革应当因地制宜，在文物遗存极其丰富的城市，文物部门理应加强而非削弱。《文物保护法》可以考虑在历史文化名城，特别是著名古都，设立独立的文物部门，并提升其在同级政府中的行政级别。

然而，仅仅依靠行政内部的制衡，并不能完全杜绝“法人犯法”的现象。《文物保护法》有必要进一步鼓励公众的参与和监督，形成政府和民间的合力。

形成合力，前提是文物行政的阳光透明。例如把城市不可移动文物名录等信息公开，对文物拆除、迁移、修缮等行政许可进行公示，编制文物保护规划，建立征求公众意见制度，都亟待从国家立法层面自上而下推动。《文物保护法》有必要进一步对接好《行政许可法》等行政法律法规，在重大文保决策中建立公示、听证制度，以实现“让权力在阳光下运行”。

当前，有的城市以文物保护作为“征收”的借口，强制性动迁居民，对公民的物权构成侵犯。为此，《文物保护法》可参考《江苏省文物保护条例》等地方性法规，规定地方政府置换或购买私人文物建筑时，需以“经与非国有不可移动文物的所有人协商一致”为前提，不能让“保护文物”成为剥夺公民祖宅的荒唐理由。

形成合力，还应充分发挥社会团体和志愿者的作用。近年来，在北京、南京、福州、天津、哈尔滨、（福建）上杭等很多城市，很多志愿者、社会人士和民间团体，在一些古旧街区面临拆迁时发挥了被国家文物局原局长、故宫博物院院长单霁翔誉为“不可低估，无可替代”的巨大力量。在文保立法中，有必要进一步鼓励志愿者和民间团体的参与。

（作者系南京大学政府管理学院讲师、政治学博士）