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张廷皓:保护文物亟待执法垂直管理

2017-03-27 16:05:07         来源:澎湃新闻网   已阅读

首先要解决的就是思想认识问题,能不能认真地贯彻总体布局要求。再就是要依法行政和全面依法治国。《文物保护法》不是哪个部门的部门法,而是专门法。有些人在对待《文物保护法》的时候,认为这是文物部门的事情,跟我们没关系。这就是认识上的大误区。

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  “文物是历史的见证,它具有 百闻不如一见 的真实性,最有说服力、最有感染力。”中国文物学会名誉会长谢辰生曾这样说过。

  保护好文物是大事、重要的事,同时也是难事。《瞭望》曾援引一组数据披露:2014年,国家文物局对100个古城不可移动文物的消失情况进行普查。对于地方自查上报的数字,国家文物局选择10个县区,用卫星和其他手段进行复核,发现出入很大。如以这10个县区的文物消失速率折算到全国,大约一年全国就有1.5万处不可移动文物消失。

  而近些年,文物法人违法案件多发也是不争的事实。诸如黑龙江省哈尔滨市双城区刘亚楼旧居被拆除、辽宁省大连市一处市级文物保护单位百年胜利桥遭违规维修等事件,都引起了不小的争议。

  “文物保护”成为一个高频度热词。

  党的十八大以来,习近平总书记多次就文物保护工作作出重要指示和批示,一再强调传承中华优秀传统文化价值,保护历史文物,是与发展经济同等重要的。

  “保护好文物是一项大工程,需要相关人员依法行政,还要有人依法实施监督。目前我们的文物执法队伍还不够系统、完整,应该尽快推行文物执法的垂直管理,让文物督察行之有效。”近日,全国政协委员、中国文化遗产研究院原院长张廷皓接受记者(www.thepaper.cn)记者专访时说。

  文物保护不是“绊脚石”

  记者:这两年,法人违法个案频发,文物保护频陷被动,如何看待这一严峻的现实问题?是由什么原因造成的?

  张廷皓:中央提出“五位一体”总体布局,是指统筹协调发展,不仅仅是经济的发展,不是突出一个,而是衡量一个地区地方发展的总尺度。以前发展衡量指标是按GDP,但以前基础设施建设、民生建设短板多,欠债多,加快发展也是应该的,但总体布局中有个文化建设,这就包含了文物的保护传承和发展,不重视它,有意无意伤害它,都是违反了总体布局要求的。

  我觉得在这点上,有些地方、有些城市的领导者没有把总体布局的要求作为工作的指导思想,这是最根本的原因。你把文化建设、生态文明建设摆在什么位置?很多人认为文化建设是软的,没什么标尺来衡量,实际上文物这方面有个很重要的标尺,就是保护好了没?

  一个是不可移动的文物和各级文保单位保护好了没有?再就是传统村落、历史文化名城保护好了没有?这都是尺度,都有各自保护的标准,但往往不管用,把它当做软的东西来对待,认为没有标准,这是不对的,实际上这些保护都是有要求的。

  记者:就是说,还是一些地方主政者意识上就不够重视文物保护?

  张廷皓:我跟他们(地方相关领导)交流过,他们都会说文物保护确实很重要,但是我们还要发展,总有个“但是”,话锋一转就转到文物保护是发展的障碍。有的领导抽象地肯定文物保护的重要,在具体的经济社会发展中又否定文物的重要。

  记者:有一种认识就是,文物保护是当地经济发展的绊脚石。

  张廷皓:对,障碍,就是这样的一个观点,长期没有办法扭转的观点。

  首先要解决的就是思想认识问题,能不能认真地贯彻总体布局要求。再就是要依法行政和全面依法治国。《文物保护法》不是哪个部门的部门法,而是专门法。有些人在对待《文物保护法》的时候,认为这是文物部门的事情,跟我们没关系。这就是认识上的大误区。

  所以我觉得,没有严格的依法行政,这是造成文物法人违法案件多发的重要原因之一。

  应推行文物执法垂直管理

  记者:除了这些问题,我们在采访中也了解到,目前还存在文物执法难以摆脱权大于法的问题,这是否与文物保护执法监督体制不畅有关?

  张廷皓:下面想说的就是执法上的问题。在执法督察或者叫执法监督这方面,文物部门缺乏专业的执法队伍是事实。

  今年1月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于实施中华优秀传统文化传承发展工程的意见》。既然把这个事情作为一个大工程来对待,那么保护好文物也是这个大工程内的重要基础,那么不但要依法行政,还要依照法律实施监督,对于不依法行政,或依法行政过程中由于失职和懈怠造成文物破坏的重大失误的,要追究法律责任。

  但恰恰在这一点上,我们没有基干力量,虽然有些地方有督察处,国家文物局有督察司,但文物执法监督的队伍还是不系统、不完整的。我过去提过多次关于这方面的提案和建议,其中就有一条建立健全文物执法监督垂直管理的问题,只有垂直管理,督察才会行之有效。

  记者:关于文物执法监督垂直管理的呼声不算小,为什么推进的过程这么慢?您了解的,目前相关部门做了哪些工作?瓶颈又在哪里?

  张廷皓:进展是有的。其实很多年前,我当全国人大代表的时候,就在提文物保护督查制度建设的建议。

  后来国家文物局开始重视。2009年国家文物局设立了督察司,有编制、有工作的制度机制,虽然整体的垂直管理的制度还没有建立,比如说邀请社会知名人士、民主党派、专家学者作为特邀监督人的机制也还没有推行,但毕竟也是进步了,包括现在的约谈机制、公开通报机制,还有把文物保护纳入城市文明建设的考核中等机制,对于促进文物保护传承和发展都是非常有利的。

  另外,我还有个想法,就是希望能打造一个良好的文化生态。文物是文化生态的重要组成部分。这样看的话,我们是不是可以把生态文明建设中的一些机制、方法和文物保护嫁接起来,或者是学习他们,其中一点就是执法监督的垂直管理。

  现在环保部、国土资源部都是这样。我们也一起探讨过,比如把文物执法督察机制纳入环保部的督察体系和要求中,作为环保部和国家文物局共同的督察任务。

  记者:目前这些想法只是停留在理论探讨层面吗?有无付诸实际的可能?

  张廷皓:是的,只是探讨,还没有直接提出,各部门有各自的工作范围,太交叉了也不好。只是我认为这个办法符合综合执法、综合督查的方向,也就是说不能每一个部门都有垂直的督察队伍,如果把几个督察任务、督查标准近似的放在一起,也是可行的。

  文物是什么呢?也是一种国家资源,还是不可再生的文化资源。所以说从生态文明角度,自然生态可以采取执法督察垂直管理的方式,文物保护不是也可以吗?

  记者:在您看来,成立文物执法督察垂直管理体系有利于更好地保护文物,是因为其不受地方相关利益干扰?

  张廷皓:对,垂直管理为什么会有效呢?就是因为不会受地方的影响,这是机制上的要求。这个建议提出的核心就在于,保护督察垂直管理体系可以依法独立行使督察职权,不受其他行政机构的干预。

  记者:我还注意到一点,2016年,国家文物局提出,在“十三五”时期要突出抓好四件事,其中一件是要严格责任追究,建立文物保护终身追究制。这条也被写进《国家文物事业发展“十三五”规划》中。对此,您怎么看?

  张廷皓:当然会有积极的效果。很多制度都很好,关键是要看落地,要解决那种马马虎虎怠政的问题,懒惰怠政不负责任会造成一些制度不落地,只要落实就会有效果,如果不落实,那人家就不管你,就会心存侥幸,大家就会觉得你是说说而已,如果把说说而已变成事事认真,那问题就大不一样了。

  在保护性的事业部门,第一要让他们不敢碰高压线,一碰一违法就处理;再就是“不能”,要靠各种机制去保证那些利益方不能去搞这些,把权力关到笼子里;再就是不愿违法,把保护文物提升到思想道德建设的高度,最终形成一种敬畏历史、敬畏文化的氛围,让文物在社会中有地位、有尊严,有了这样的共识就不愿意破坏,这需要深入人心的、润物无声的教育,也就是我之前说的,打造一个全民保护文物的健康文化生态。

  中国缺少对“师承制”的认可

  记者:除了执法督察体系的健全问题,我国文博人才队伍总体状况也是相对较弱的。

  据公开数据显示,我国目前的不可移动文物766722处,文物藏品4138.9万件/套,全国重点文物保护单位4296处,世界遗产50项。全国博物馆总数也达到4692家。而与此相对的是,我国文物从业人员只有13万人左右。可以说,文博人才总量不足,队伍结构不合理,人才素质也参差不齐。怎么看待这些问题?

  另外,今年3月1日上午,中国高校首家“文物保护与修复学院”在上海视觉艺术学院成立。从这里出发,将培养更多理论研究与实践操作相结合的高水平新生力量。对于文博领域的人才培养,您有哪些好的建议?

  张廷皓:文物事业的人才培养是非常重要的问题。文物保护不仅仅是发现文物、检查文物,还得知道它得了什么病,更重要的是知道如何治病。

  现在,文物领域专业技术队伍越来越庞大,人才越来越多,一些研究成果也是很突出的。但从我们的教育来说,我总觉得还缺了点什么。有一些东西不是靠高等学校教育出来的,是师傅带徒弟带出来的,就是所谓的师承制,我们缺这个。

  前段时间,《我在故宫修文物》不是热播吗,很多青年学生都爱看,为什么会有这样的现象呢?我觉得不是别的,就因为以工匠精神修文物这个过程,有强大的文化魅力。

  我认识一个在芬兰学机械制造的中国留学博士,跟我说回国就是要报名去故宫,想用他学到的机械制造的技术,跟着师傅修钟表,据说通过初选了。

  所以我觉得中国在这方面有些缺乏,缺乏对师承制的认可,应该把师承制作为一种对国民教育的补充加以吸收。

  我们文物系统缺少好的工匠、金牌蓝领。现在文物系统内可以正儿八经地修缮馆藏文物,比如青铜器、书画这些的才几百个人,而我们馆藏文物有四千多万件。我们面对这么庞大的保护对象,具有保护技术才能的人却那么少,反差太大。

  我作全国政协委员履职时,也提到过,能不能开办专门培养这类技术人才的学院,我觉得对于文物保护来说,这是迫切需要的。

  记者:这些需要相应的配套政策跟得上。

  张廷皓:对,比如说职称问题,我们文物系统职称怎么办,过去就是个研究系列,可明明人家是有高超技术的技术人员,你非要他写文章,应该把他的文物修复成果作为职称评定标准,不能说只按研究系列来。

  我提出来要有实习技师、技师、副高级技师、高级技师,再往上还有国宝级技师,可以称他们为文物保护的大国工匠。就是说,各个方面都应该保障人才脱颖而出,我们这个行业研究力量是比较雄厚的,但保护修复这块显得薄弱,跟考古人才相比薄弱,跟保护对象比更薄弱。应该加强这方面的人才培养,这是当务之急。我觉得通过进一步的呼吁,改革早晚会解决的。

  《文物保护法》修改应更慎重

  记者:今年会修改《文物保护法》,此事备受关注。此前公布的《文物保护法》修订草案(送审稿)引来不少争议,比如拟将一些不可移动文物的拆除、迁移和撤销权限下放,引发不少文物保护志愿者和学者的担忧。对这些争议,您怎么看?

  张廷皓:《文物保护法》是我国在文化领域中的第一部法,立法的目的是为了避免文物流失。在文物事业的发展当中,这部法律起到了至关重要的作用,保证了新中国文物事业的健康发展。

  现在我们提出依法治国、依法行政的要求,同时又要把很多行政审批权下放或者取消,这是为了提高效率,程序太多太复杂绝对影响效率。从目前文物保护的需要和依法行政的需要来看,提出修改《文物保护法》也是与时俱进的。

  我认为有一些争论也是正常的,不要怕争论,争论其实是认识统一的过程。

  对于比如你提到的一些不可移动文物,将拆除、迁移、撤销的权限下放,引来学界担忧的问题,争议确实比较大,因为很多文物法人违法的问题都在这个层面发生。

  我的看法是这些权限肯定要逐步下放的,这是趋势,但是要在什么条件下下放呢?那肯定是全社会都非常重视文物保护,各级政府特别是县级政府,都依法保护文物。在健康法制的文化生态环境下,下放才没有任何问题。所以修订法律的时候,还是要更为慎重,多方考虑。

编辑:小明

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